RDC: Selon la perspective du donateur

L’engagement des donateurs en RDC est plus important qu’il n’a jamais été – mais les donateurs doivent réévaluer leurs stratégies.

Tout en étant l’une des crises chroniques les plus longues en Afrique, la République Démocratique du Congo est aussi le plus grand laboratoire en ce qui concerne la réponse humanitaire. L’ordre du jour pour la réforme humanitaire qui a été lancée en 2005 et testée en RDC, s’était fixé de remanier la fourniture d’assistance en rendant l’aide humanitaire plus responsable, plus prévisible, mieux dirigée, mieux coordonnée et mieux adaptée en termes de réponse aux besoins identifiés. Depuis 2005 la mise en œuvre de ces réformes en RDC a fourni une opportunité unique pour se rendre compte de ce qui fonctionne ou ne fonctionne pas, et des défis qui subsistent.

Entre 2005 et 2010, les donateurs ont consacré 2,5milliards de $US d’aide (et notamment plus de 400 millions de $ jusqu’à cette date pour 2010) à l’assistance humanitaire en RDC. L’augmentation conséquente de l’apport en ressources financières (qui ont triplé entre 2002 et 2006) a fourni les moyens nécessaires pour mettre en place des outils nouveaux comme le Fonds de financement commun,1  la Coordination des clusters, un Plan d’action humanitaire et un rôle renforcé de Coordinateur humanitaire qui reste encore à mettre en place.

Il se peut que l’un des premiers résultats clés, attribuable en grande partie au Fonds de financement, soit d’avoir dévoilé certaines des faiblesses inhérentes au système de réponse humanitaire. Parmi ces échecs systémiques peu sont nouveaux. La communauté humanitaire d’aujourd’hui est minée par l’indécision, par un manque de vision collective et par une rivalité entre les ONG et l’ONU. Elle se prête mal aux efforts de collaboration et à la redevabilité (que ce soit envers les donateurs ou les bénéficiaires) et sa capacité de mesurer l’impact ou la rentabilité reste faible. Si nous devions réinventer aujourd’hui le système humanitaire, je doute beaucoup qu’il ressemblerait au système tel que nous le connaissons actuellement.

Même si nous ne pouvons pas réinventer l’architecture de la réponse humanitaire dans sa globalité, nous ne pouvons pas non plus en ignorer les lacunes. En RDC, des progrès ont été accomplis dans l’intérêt d’une meilleure fourniture de service aux bénéficiaires ; les plateformes de coordination préparent la voie vers l’émergence d’un dialogue ouvert et productif entre les donateurs, les agences de l’ONU et les ONG. Les pressions dues à la crise financière actuelle ont servi d’aiguillon et il est maintenant admis qu’il est nécessaire, et ce depuis longtemps, de se concentrer sur des résultats tangibles et une plus grande rentabilité. Le progrès technologique – un accès plus rapide et meilleur à l’information – est un facteur qui contribue à remodeler la manière dont nous gérons nos affaires. Malgré cela, les progrès sont lents. Des intérêts particuliers profondément enracinés subsistent et on constate en conséquence une certaine résistance au changement.

Que doit-il donc se passer?

Une meilleure évaluation des besoins et une meilleure analyse de la réponse : Facile à dire, plus difficile à réaliser – mais des progrès sont possibles. A l’heure actuelle le Plan d’action humanitaire pour la RDC (PAH) constitue un bilan des besoins et des réponses proposées. L’ONU et la RDC ont montré la voie pour rendre le PAH plus stratégique – moins comme un sac à commissions remplis de projets, et davantage comme un ensemble de besoins et de priorités basés sur des indicateurs et des paliers ayant fait l’objet d’une concertation. Un tel processus doit se poursuivre et s’améliorer. Un accord sur une collaboration plus importante est nécessaire pour fixer des paliers et développer des indicateurs les plus pertinents. Cela permettra également de corriger un déficit critique dans le système : l’absence d’une opinion unanime sur ce que l’assistance humanitaire comprend et où se trouvent ses limites. Avoir une notion claire de ce que recouvre le Rétablissement précoce dans un contexte humanitaire, savoir qui devrait en être responsable et comment il devrait être financé est impératif. Cela aiderait également les donateurs dans l’attribution des ressources.

Coordination des clusters et direction : Un accord est en cours en RDC pour réécrire et redéfinir le rôle des clusters. Les donateurs sont d’accord pour soutenir ce processus mais ils ont clairement signifié qu’un soutien financier futur ne pourra avoir lieu qu’au vu de résultats et après que les agences en charge des clusters auront  démontré clairement leur volonté d’attribuer des ressources à l’entité responsable de la coordination et de la placer au centre de leurs pratiques. Les agences doivent se prémunir contre un conflit interne entre recherche de fonds et besoins en termes d’exécution du programme. Nous avons besoin de stratégies sectorielles plus claires, de meilleurs indicateurs, d’un contrôle et d’une évaluation basés sur une plus grande collaboration, d’une meilleure évaluation des capacités de nos partenaires, et d’un processus intégré d’apprentissage et d’innovation. Nous avons observé qu’en comptant sur des employés professionnels spécialisés et motivés tout cela était possible. Seuls des clusters solides et efficaces convaincront les donateurs que les fonds sont utilisés au mieux.

En ce qui concerne la direction, une grande part de ce qui a été accompli en RDC peut être attribuée à la présence d’un Coordinateur humanitaire fort. Différents bilans ont démontré que d’autres pays n’ont peut-être pas été aussi fortunés. La sélection – et la formation – de Coordinateurs humanitaires ayant une expérience humanitaire conséquente et des compétences de direction est essentielle pour progresser et innover, et elle est critique pour garantir la qualité de la réponse en RDC. 

Responsabilité, résultats et impact: L’augmentation au cours des dernières années du financement disponible n’a pas été accompagnée dans une mesure équivalente par une augmentation de la responsabilité collective – envers les donateurs ou envers les bénéficiaires. Il est difficile d’y croire mais c’est vrai : il n’est pas possible d’établir avec un degré quelconque de fiabilité ce que 2,5milliards de $ d’aide ont apporté en RDC. Le Plan d’action humanitaire annuel est incapable de dire combien de personnes sont ciblées. Il n’y a pas de bilan collectif des actions entreprises au cours d’une année donnée et pas non plus de processus sérieux de contrôle et d’évaluation (C&E). Cela ne devrait plus être acceptable.

Le Fonds de financement commun a ouvert la voie en concevant et en élaborant un système de C&E qui regroupe les résultats d’une manière plus cohérente que cela n’a jamais été fait auparavant. Le cadre de résultats et les exigences de compte-rendu sont (à juste titre) appliqués de manière égale à toutes les agences de mise en œuvre (ONU et ONG). Même si le Fonds de financement commun n’est responsable que d’environ 20% des contributions au Plan d’action humanitaire, cela n’en reste pas moins un succès conséquent, et cela prouve que le compte-rendu collectif des résultats est possible. La technologie nécessaire pour mieux appréhender les informations sur les résultats existe ; c’est la volonté politique de la part des agences onusiennes et des ONG de participer et de collaborer à un effort collectif qui est nécessaire. La banque de données2 ‘Activity Info’ sponsorisée par l’UNICEF fournit une plateforme opérationnelle qui pourrait être utilisée par un plus grand nombre de partenaires pour saisir les données et contribuer ainsi à mettre en regard les résultats et l’impact.

Les donateurs s’accordent à dire que le compte-rendu collectif est une bonne chose en RDC, quelle que soit l’origine des fonds. Obtenir un bilan de ce qui a été réalisé est le point de départ pour pouvoir déterminer ce qui fonctionne et ce qui ne fonctionne pas, et ce qui sera nécessaire à l’avenir. Les bénéficiaires reçoivent-ils l’aide dont ils ont besoin – ou seulement ce dont les agences pensent qu’ils ont besoin ? Le déplacement vers des transferts d’argent et des bons est un excellent exemple d’une tendance à l’innovation et la preuve que le système humanitaire peut s’adapter et changer.

L’initiative Good Humanitarian Donorship (GHD)

Et qu’en-est-il des donateurs ? Depuis 2003, l’initiative Good Humanitarian Donorship (GHD)3 a adopté 23 principes que 36 états membres (et notamment l’Union européenne) ont signés. Un succès en soi, pourrait argumenter certains, mais le moment est peut-être arrivé pour que les donateurs revoient les principes de GHD. En RDC le groupe de GHD a pour objectif de stimuler la discussion autour de la politique et de la stratégie et cherche à promouvoir une meilleure coordination de l’approche des donateurs. GHD devrait peut-être se concentrer maintenant sur l’adoption d’un pacte de responsabilité avec les agences de l’ONU et les ONG afin de faire plus et mieux pour les bénéficiaires.

 Seuls quelques gros donateurs ont la capacité de s’engager sur place, et même cette présence risque de se trouver menacée parce qu’ils subissent des pressions croissantes pour diminuer leurs coûts administratifs. Mais le rôle des donateurs en termes d’influence et d’apport technique au processus de réforme à l’intérieur du pays est critique pour faire aboutir des améliorations systémiques. Les donateurs devront déployer davantage d’expertise humanitaire et faire preuve d’engagement pour que les progrès puissent se poursuivre. L’heure n’est décidément pas aux donateurs qui s’agiteraient en se désespérant. Au contraire, nous devons poursuivre et même renforcer notre engagement si nous voulons que surviennent les changements et les progrès qui sont nécessaires aux millions de personnes, qui au Congo comptent sur l’aide humanitaire. Je suis constamment impressionné par l’engagement et le dévouement des nombreux travailleurs humanitaires qui cherchent sans relâche  à améliorer l’aide d’urgence. L’exemple de la RDC prouve qu’avec du temps, des efforts et de l’énergie, des progrès importants peuvent être accomplis. Des améliorations et des innovations sont possibles et continueront à l’être.

 

Seb Fouquet (s-fouquet@dfid.gov.uk) est le Conseiller humanitaire pour la RDC auprès du Département britannique pour le Développement international (http://www.dfid.gov.uk).
Les vues exprimées dans cet article sont celles de l’auteur et ne reflètent pas nécessairement celles de DFID.)

1 Soutenu par la Belgique, le Canada, le Danemark, l’Irlande, le Luxembourg, les Pays Bas, la Norvège, l’Espagne, la Suède et le Royaume Uni. En 2009, neuf donateurs ont contribué pour une somme totale de 101millions de $.

2 Système en ligne pour enregistrer les résultats et les activités des organisations partenaires

 

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