Accords tripartites, paix et retours

Après la signature d’accords internationaux concernant le retour des réfugiés en Équateur et au Nord-Kivu, le défi est aujourd’hui de créer des structures locales pour traduire ces accords en actions concrètes.

Au cours des six premiers mois de 2010, le Gouvernement de la République démocratique du Congo (RDC) a signé deux accords tripartites séparés avec des pays voisins et UNHCR au sujet du retour des réfugiés. Déplacées par des conflits distincts aux extrémités opposées du vaste territoire de la RDC, les deux populations de réfugiés concernées se trouvent au cœur de multiples complications. De plus, ces deux processus de retour dépendent de la création de Comités de paix locaux (CPL), des organes inclusifs dont l’objectif est la promotion du dialogue et de la compréhension mutuelle, de même que la facilitation de mesures collectives pour résoudre les problèmes et atténuer les risques de violence. Les CPL cherchent à se départir de l’ancien style décisionnaire autoritaire pour épouser une approche plus consensuelle.1 Même s’ils font face à une multiplicité de défis, ils n’en représentent pas moins une occasion unique de consolider la paix dans le cadre de ces retours facilités.

Retours au Nord-Kivu

En février, le gouvernement congolais a conclu un accord tripartite avec le gouvernement du Rwanda et UNHCR en vue de préparer le retour dans l’est de la RDC de plus de 50 000 réfugiés tutsis congolais installés dans des camps rwandais. La majorité de ces réfugiés avaient fui au Rwanda entre 1994 et 1996, lorsque plus d’un million de Hutus rwandais s’étaient établis en masse dans les provinces du Kivu en conséquence du génocide rwandais. L’une des principales revendications du groupe rebelle CNDP,2 dirigé par Laurent Nkunda, était le retour de ces membres de la communauté tutsie congolaise à laquelle il appartenait lui aussi. Afin de faciliter ce processus, l’accord de paix de mars 2010 s’engageait à établir des comités locaux de pacification, qui sont une sorte de CPL. Ces comités sont en train d’être progressivement mis en place dans la province du Nord-Kivu, et se composent des pouvoirs locaux, de chefs coutumiers, d’acteurs de la société civile, de même que de représentants de tous les groupes ethniques présents dans chaque groupement (une sous-division territoriale). Bien qu’il ait fallu de grands efforts pour établir ces CPL, une multitude d’obstacles complexes restent encore à surmonter.

Avant tout, nombreux sont ceux qui s’inquiètent que les CPL ne soient pas capables d’agir de manière impartiale, étant donné l’expansion territoriale et la domination du CNDP dans les zones de retour. Depuis son intégration partielle à l’armée congolaise en échange de l’arrestation de Laurent Nkunda par le Rwanda en janvier 2009, le CNDP a multiplié par quatre la surface territoriale qui se trouve sous son contrôle et a défié les ordres qu’il avait reçus de se redéployer hors des deux Kivu. Malgré le démantèlement officiel de son administration civile parallèle, tant critiquée, le CNDP continue d’exercer un contrôle sur tous les aspects de la vie dans de nombreuses régions qui se trouvent toujours hors de la portée des autorités congolaises. La réalité risque de compromettre la capacité des CPL à obtenir un consensus, de manière autonome, sur le processus de retour.

Le prochain défi critique pour les CPL du Nord-Kivu sera de déterminer la nationalité et l’origine des rapatriés éventuels. Après que le Rwanda eût occupé tout l’est du Congo (1998-2002) puis y soutint, par procuration, des groupes rebelles pendant de nombreuses années, un grand nombre de Congolais ont peur de ce qu’ils perçoivent comme des tentatives de repeupler les Kivu avec des communautés loyales au commandement du CNDP et à certains de ses sympathisants au Rwanda. Le CNDP et le gouvernement rwandais ont nié des accusations selon lesquelles il se trouve plus de 150 000 réfugiés non enregistrés vivant hors des camps, et dont le retour éventuel ne serait pas suivi par UNHCR puisque son mandat ne concerne que ceux qui sont établis dans les camps. Déjà, certains signes crédibles semblent indiquer que des officiers du CNDP ont facilité l’installation dans les Kivu de citoyens rwandais affirmant faussement être des réfugiés congolais retournant chez eux spontanément. Alors que les CPL devraient pouvoir gérer les populations des camps, les controverses relatives à la nationalité des autres populations pourraient bel et bien dépasser leurs capacités.3

Les conflits violents concernant les terres poseront probablement eux aussi de grands défis aux CPL du Nord-Kivu. Ces conflits portent souvent sur de grandes concessions agricoles ou des parcelles plus petites que les Tutsis ont vendu pour des sommes modiques dans la précipitation, avant de fuir au Rwanda. Alors que certains réfugiés étant retournés chez eux spontanément ont racheté pacifiquement leurs propres terres, les agriculteurs non tutsis ont été les victimes d’un schéma d’expropriations foncières. Alors que les chefs coutumiers ont historiquement joué un rôle important dans l’allocation des terres, le CNDP défend aujourd’hui des titres de propriété douteux qui ont été obtenus pendant la guerre et qui n’ont jamais été harmonisés avec les pratiques traditionnelles.4

Enfin, la divergence des intérêts électoraux et politiques - du gouvernement de RDC, du CNDP et du Rwanda - pourrait aussi bien accélérer le processus de retour que freiner celui-ci jusqu’aux élections présidentielles de 2011, menaçant ainsi l’autonomie et le fonctionnement-même des CPL au Nord-Kivu.

Retours en Équateur

Un second accord tripartite a été conclu en juin 2010 au sujet du retour de 115 000 réfugiés qui avaient fui en République du Congo - Brazzaville (RC) suite à un soulèvement qui avait ébranlé la province occidentale d’Équateur à partir de la mi-2009. Cet accord demande une amnistie ainsi que « le rétablissement urgent d’un mécanisme de réconciliation intercommunautaire. »5 Ce CPL a déjà été établi en août et a effectué quelques progrès pour ouvrir le dialogue, mais il se heurte à des défis tout aussi intimidants que ceux du Nord-Kivu.

Au premier plan de ces défis se trouvent les tensions économiques entre les tribus lobala et boba qui sont à l’origine des soulèvements. Le Secteur de Dongo correspond aux terres ancestrales des Lobala mais les Boba ont progressivement pris le pouvoir économique et administratif de la capitale Dongo Centre. En conséquence, les leaders politiques lobalas ont apporté leur appui à la rébellion dans l’espoir de forcer les autorités nationales à accorder des concessions socio-économiques à leur tribu. Fin octobre 2009, après avoir lancé un appel à tous les Boba pour qu’ils quittent la ville, les forces rebelles ont attaqué Dongo Centre, brûlant la moitié des logements et tuant plus de 300 personnes.6

Le profond traumatisme et la personnalisation de la violence dans le Secteur de Dongo ne seront pas faciles à surmonter. Des animosités bien ancrées ont poussé de nombreux résidents lobala de Dongo Centre à participer aux attaques d’octobre et nombre d’entre eux ont fui en RC pour se cacher au sein de leur famille dans les camps de réfugiés. Comme l’amnistie demandée par l’accord tripartite ne couvrirait pas les acteurs des massacres de Dongo Centre, considérées comme des atrocités massives selon le droit international, le CPL aura également des difficultés à atténuer les conséquences d’une exonération limitée des rapatriés.

De surcroît, bien que le leader rebelle, Odjani Mangbama, se soit déjà livré aux autorités de RC, il n’a pas encore été extradé en RDC. Le CPL de Dongo devra en outre venir à bout des schémas bien établis de résolution des litiges qui reposent principalement sur des pots-de-vin versés aux dirigeants locaux, et qui négligent les problèmes politiques et socio-économiques sous-jacents. Enfin, comme la province de l’Équateur est un bastion de l’opposition au président Kabila, toute intervention par les autorités nationales est potentiellement perçue avec suspicion et méfiance.

Limitations et clés du succès pour les CPL

Des recherches approfondies ont révélé que le succès des CPL dépend crucialement de plusieurs facteurs.7 Tout d’abord, les CPL conviennent mieux aux contextes où les structures gouvernementales sont incapables de s’attaquer à des problèmes complexes parce qu’elles sont trop fragiles ou trop politisées ou encore parce qu’elles manquent de légitimité. De plus, les CPL devraient être établis lorsque le contexte convient à des approches plus douces de la consolidation de la paix et lorsque l’application vigoureuse des accords politiques risquerait de provoquer de nouveaux conflits. Dans cette optique, les CPL semblent être des réponses plutôt bien adaptées aux processus de retour complexes dans les environnements fragiles de l’Équateur et du Nord-Kivu.

En outre, il est crucial que le CPL maintienne une composition équilibrée entre modérés et radicaux. Les positions plus extrêmes mais importantes doivent être prises en compte mais tempérées par des chefs communautaires qui sont respectés par les diverses parties au conflit et qui sont capables d’ancrer et de stabiliser le processus de dialogue. Les CPL du Nord-Kivu et de l’Équateur doivent soutenir les capacités de leadership des participants présentant ces qualités uniques.

Mais c’est justement parce qu’ils s’appuient sur un pouvoir « modéré » que les CPL demeurent vulnérables, en particulier à la cooptation ou à la distorsion par les acteurs nationaux et les trouble-fête locaux. Alors que certains extrémistes peuvent être dominés, les CPL doivent mettre à jour les intentions cachées qui cherchent à compromettre leur indépendance, et s’en isoler. De la même manière, des efforts permanents doivent être effectués aussi bien dans le Nord-Kivu qu’en Équateur pour garantir que la crédibilité des CPL soit acceptée au niveau local et national, alors qu’évolue le contexte politique et sécuritaire.

Les CPL doivent également se garder de se transformer en organes décisionnels alternatifs. Si les CPL se voient accorder trop de pouvoir, ils peuvent facilement se transformer en arènes de compétition, compromettant ainsi leur rôle distinctif de facilitateurs du dialogue et du consensus. De plus, lorsque les acteurs nationaux ne parviennent pas à résoudre les problèmes structurels explosifs, il semble peu réaliste de confier aux CPL la tâche monumentale de résoudre les causes profondément ancrées de ces conflits, même si les leaders locaux ont des points de vue précieux sur la question. Ainsi les CPL congolais devraient-ils faire attention à ne pas se voir confier des problèmes dont la résolution se trouve au-delà de leurs moyens ou des décisions qui s’étendent au-delà de leurs compétences, que ce soit au sujet des terres et de la nationalité dans le Nord-Kivu ou des modalités politico-administratives du Secteur de Dongo.

Enfin, les CPL ont montré qu’ils pouvaient être efficaces lorsqu’il existe un accord de paix solide que la plupart des acteurs locaux considèrent comme une représentation raisonnable de leurs principaux intérêts et de leurs principales préoccupations. Cependant, aucun des deux processus de retour en RDC ne semble parti pour se dérouler dans un tel contexte puisque les deux rébellions qui ont eu lieu ont été stoppées dans des conditions opaques, soit par la capitulation des principaux chefs rebelles, soit par leur capture par des pays voisins. Aucun accord de paix n’existe en Équateur et l’accord de mars semble n’être rien d’autre qu’une version publique des promesses déguisées du CNDP.

Conclusion

La plupart des situations de retour de réfugiés demandent de soutenir inconditionnellement des mécanismes souvent imparfaits pour confronter les tensions qui subsistent, de même que de faciliter les aspects pratiques de la réintégration de vastes populations. La RDC a confié de grandes responsabilités aux structures locales officielles de consolidation de la paix afin d’atténuer et de dissiper les multiples obstacles au retour durable, au Nord-Kivu comme en Équateur. Parmi ces obstacles, il faudra s’attaquer aux tensions intercommunautaires, aux conflits sociopolitiques qui perdurent, aux amnisties, aux litiges fonciers et aux questions de nationalité. Les contributions des CPL sont donc cruciales, et leurs rôles en sont d’autant plus vulnérables. Comme les CPL congolais n’opéreront pas dans des circonstances idéales, ils auront besoin d’un important appui externe, non seulement en matière de conseils et d’assistance technique mais aussi afin de les soutenir et de les protéger des nombreuses menaces qui accompagnent tous les défis qu’ils devront relever. Bien que l’on ne puisse pas s’attendre à ce que ces CPL soient seuls capables de compenser les insuffisances des contextes politiques dans lesquels ils opéreront, ils pourront toutefois apporter une contribution importante s’ils bénéficient d’un appui national et international suffisant pour atténuer certains de ces risques. Il n’existe aucune panacée mais les CPL de RDC semblent effectivement dotés des capacités nécessaires pour accompagner ces processus de retour complexes.

 

Steve Hege (stevehege@peaceappeal.org) est un collaborateur de la Peace Appeal Foundation (http://peaceappeal.org/), et est aussi membre du Groupe d’experts pour la RDC nommé par le Conseil de sécurité de l’ONU.

1 Andries Odendaal et Retief Olivier, ‘Local Peace Committees: Some Reflections & Lessons Learned’, Académie pour le développement éducatif, 2008. http://tinyurl.com/Odendaal-Olivier-LPCs

2 Congrès national pour la défense du peuple

3 Refugees International, ‘DR Congo: Unstable Areas Threaten Returns’, 20 avril 2010. http://www.refugeesinternational.org/policy/field-report/dr-congo-unstable-areas-endanger-returns

4 IRIN, ‘DRC-Rwanda: Land rows complicate refugees’ returns’, 2 juillet 2010. http://www.irinnews.org/report.aspx?Reportid=89708 Voir également l’article de Baptiste Raymond pp….

5 Accord tripartite de la RDC avec UNHCR & RC, 5 juin 2010. http://tinyurl.com/RoC-Tripartite

6 Refugees International, DR Congo : Spotlight on the Equateur Crisis’, 31 mars 2010. http://www.refugeesinternational.org/policy/field-report/dr-congo-spotlight-equateur-crisis

7 Communications personnelles et par courriel avec Andries Odendaal, chercheur boursier Jennings Randolph à l’US Institute of Peace, mars 2010. Voir également http://www.mefeedia.com/watch/31185424

 

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