Los derechos de propiedad y de reconstrucción en el proceso de retorno bosnio

El Anexo 7 del Acuerdo de Paz de Dayton supuso un avance en la historia de la resolución de conflictos. Por primera vez se puso de manifiesto que las personas desplazadas no solo deberían poder repatriarse a su país de origen sino también regresar a sus hogares reales de antes de la guerra. Esta cuestión se basaba en el supuesto imperativo moral de revertir la “depuración étnica” que se había producido durante la guerra (y que la comunidad internacional no había podido parar), y se vio claramente el éxito del Anexo 7 como si estuviera directamente relacionado con el “retorno de las minorías”, es decir, con el retorno de aquellos desplazados que ahora se encontraban con que su etnia se había convertido en minoritaria en su lugar de origen. Sin embargo, este objetivo presentaba una clara tensión con el lenguaje de los derechos humanos en el que estaba anclado, que enfatizaba el derecho del individuo a elegir su destino (es decir, si regresar o no) y su derecho a la restitución de la propiedad o a percibir una compensación (Artículos I.1 y 4 del Anexo 7).

Muchas propiedades habían sido destruidas durante la guerra. El acceso a otras tantas, la mayoría en áreas urbanas, se encontraba obstaculizado por el hecho de que habían sido ocupadas por otras personas desplazadas de una etnia diferente y todas las partes se oponían encarecidamente a restituirlas. En respuesta, la comunidad internacional concibió e implantó en 1999 el Plan de Implementación de la Ley de la Propiedad (PLIP[1], por sus siglas en inglés), supervisado por la Comisión para el Examen de las Reivindicaciones de Bienes Raíces de los Refugiados y las Personas Desplazadas. Con la restitución de las 200 000 viviendas ocupadas que aumentó del 21% en el primer año al 92% en el cuarto[2], dicho Plan constituye uno de los mayores éxitos de implementación del Anexo 7 y de los derechos de restitución.

Pero se suele pasar por alto el que la reconstrucción es una cuestión aún más crítica que la restitución de la propiedad. ACNUR estimó que el número de viviendas que habían sido parcial o totalmente destruidas ascendía a 459 000 (más del doble de las solicitudes de recuperación archivadas por la Comisión para el Examen de las Reivindicaciones de Bienes Raíces de los Refugiados y las Personas Desplazadas). El 60% del stock de la vivienda había sido parcialmente destruido y el 18% de forma total; y no solo había ocurrido durante los combates sino también tras la firma del Acuerdo de Dayton por parte de aquellos que intentaban evitar que la gente regresara.

En torno a 2008, solo aproximadamente la mitad de esas viviendas (unas 260 000 casas) habían sido reconstruidas, principalmente por la falta de financiación.[3] El crudo contraste entre el fuerte y decisivo papel de la comunidad internacional en la implementación de los derechos de propiedad y su papel mucho más débil en el proceso de reconstrucción tenía que ver principalmente con los costes. Resulta significativo observar que, mientras que el Plan de Implementación de la Ley de la Propiedad se encontraba obviamente anclado en el lenguaje de los derechos, la asistencia para la reconstrucción se definía como asistencia humanitaria en su mayor parte.

Rural contra urbano

El Plan de Implementación de la Ley de la Propiedad se consideró un éxito no solo en términos de restitución de derechos sino también porque facilitó un avance en el proceso de regreso de las minorías en torno al año 2000, año en el que finalmente se pusieron propiedades a disposición de sus dueños. Pero se suele remarcar menos que esto supuso el desahucio de las personas que ocupaban esas propiedades, una gran parte de las cuales procedía del medio rural y para quienes el principal problema de regresar era la reconstrucción, no la reposesión.

La tensión entre el enfoque basado en los derechos implícito en el Acuerdo de Paz de Dayton y el imperativo moral (y político) de revertir la depuración étnica se hizo más evidente cuando pensamos en la posición en la que se puso a unos retornados (mayoritariamente) procedentes del medio rural. En muchos casos, a raíz de la implantación del Plan de Implementación de la Ley de la Propiedad, a las familias se las desahuciaba antes de que sus casas hubiesen sido reconstruidas debido a la escasez de fondos para la reconstrucción. Aunque durante los primeros años después del fin de la guerra había muchos fondos disponibles, el cansancio de los donantes y una grave interrupción de la financiación para la reconstrucción se hicieron patentes en 1999, y en 2002 el desequilibro de la financiación entre la demanda para la reconstrucción y los fondos disponibles ascendía a 600 millones de euros.

Los que ostentaban la condición de desplazados internos y aquellos que disponían de unos ingresos por debajo de cierto umbral tenían derecho a recibir un alojamiento provisional alternativo. Pero con el paso del tiempo corrían el riesgo de perder su condición de desplazados internos (y el acceso a un alojamiento alternativo) si no se comprometían a reconstruir. Y una vez que se les concedía ayuda para ello, perdían el derecho a un alojamiento alternativo. En definitiva, el Plan de Implementación de la Ley de la Propiedad empujaba a regresar a la gente, principalmente a los que procedían del medio rural.

Esto no quiere decir que no hubiera auténticos casos de repatriación voluntaria entre los retornados del ámbito rural; al contrario, muchos de ellos lo deseaban desde hacía tiempo. Algunas de las personas de la zona a las que entrevisté categorizaban el proceso de retorno en tres fases principales: Primero llegaron los “pioneros” ‒o los “locos”‒ que regresaron de forma espontánea, sin ningún tipo de apoyo o respaldo externo. Luego se produjo una oleada de retornos cuando la ayuda para la reconstrucción empezó a estar disponible. Los que regresaron después de este punto eran, en sus propias palabras, sobre todo “gente a la que no le quedaba otra opción”[4].

Las familias más pudientes que (todavía) no deseaban regresar podían alquilar o comprar propiedades en el lugar donde residían en aquel momento. Pero eso no era una opción para las familias más pobres, para quienes la única asistencia disponible, además de la que recibían como desplazados internos censados, era la ayuda para la reconstrucción. Dado que una de las condiciones para recibir esa ayuda era hallarse presente en la zona de retorno, muchos optaron por regresar aunque tuvieran que vivir en tiendas de campaña, en casas parcialmente reconstruidas o en casuchas improvisadas. Esta situación podía durar meses e incluso años en algunos casos.

Dejar de lado el derecho a elegir

No cabe duda de que la comunidad internacional se enfrentaba a un dilema fundamental con respecto al regreso de las minorías a Bosnia-Herzegovina pero en su búsqueda de revertir la depuración étnica, el derecho de elegir de las personas se dejó hasta cierto punto de lado. Esto exige una profunda reflexión para la comunidad internacional, en especial teniendo en cuenta los resultados relativamente pobres que se consiguieron en la reversión de dicha depuración. Una política que tuviera en cuenta las motivaciones y limitaciones individuales, y que ajustara a ellas sus marcos de tiempo habría sido más efectiva a la hora de permitir el retorno así como más en consonancia con el reconocimiento del derecho de las personas a elegir tal y como se incluye en el Anexo 7.

El regreso de las minorías se ha producido principalmente hacia zonas rurales, y las ciudades han registrado cifras menores. Pero el motivo de esta asimetría también tiene que ver con las consideraciones acerca de la seguridad debido a la gran segregación étnica en el campo, y con factores económicos pues la agricultura y la ganadería ofrecen un medio de subsistencia en un entorno de discriminación extendida y de economía deprimida. Las viviendas que se volvían a poseer en las zonas urbanas eran demandadas por los colectivos étnicos mayoritarios que se habían desplazado sobre todo a ciudades y núcleos urbanos. Esto hizo posible que los habitantes de las zonas urbanas vendieran o intercambiaran estas propiedades. Esta opción no se hallaba disponible en las zonas rurales, donde el único beneficio derivado de sus viviendas reconstruidas del que podían disfrutar las personas desplazadas era en realidad hacer uso de ellas.

La comunidad internacional hizo todo lo posible para proporcionar las condiciones de seguridad necesarias así como para armonizar los sistemas sanitarios y los fondos de pensiones, y para que la reconstrucción de las infraestructuras proporcionara las condiciones básicas para el retorno. Pero la cuestión principal era ‒y sigue siendo‒ la falta de oportunidades laborales y la extendida discriminación a la hora de acceder a las ya de por sí muy limitadas oportunidades. La comunidad internacional tampoco consiguió cumplir con el compromiso del Artículo I del Anexo 7 sobre el derecho a la restitución, o a una compensación de cualquier propiedad de la que se hubiese privado a los individuos durante el conflicto. En la práctica, otras propiedades que no eran viviendas ‒como locales de negocios y tierras usurpadas‒ no recibieron una atención similar en el proceso de restitución o de compensación. Todo esto inhibía a la gente a la hora de regresar y contribuía a la frágil naturaleza del proceso global de regreso de las minorías.

Inmaculada Serrano serrano.inma@gmail.com

Investigadora adjunta, Instituto Carlos III-Juan March, Universidad Carlos III.

www.march.es/ceacs