Durante la última década, como respuesta a las dinámicas cambiantes y la creciente complejidad e imprevisibilidad de la migración forzada e irregular, se ha producido una reconstrucción significativa del concepto de protección, una diversificación de la práctica de la protección y la expansión del rango de los actores humanitarios y otros actores que realizan el trabajo de protección. En principio, al menos, estos desarrollos tienen el potencial de reducir los riesgos a los cuales están expuestos los migrantes forzados y su vulnerabilidad a tales riesgos, y permitir que las personas que huyen de los conflictos, la violencia y los abusos de derechos humanos lo hagan de manera segura.
Sin embargo, esto ha dado lugar a un panorama fragmentado de la protección que es conceptualmente problemático, y que tiene estándares, procedimientos y gobernabilidad divergentes. El resultado ha sido el incremento de la vulnerabilidad de los migrantes forzados y un régimen de protección que carece de coherencia y equidad.
Reconstruir la protección: normas y práctica variables
Se han hecho algunos avances en el desarrollo de normas de protección. En la Cumbre Mundial de las Naciones Unidas (ONU) de 2005 se adoptó el concepto de la Responsabilidad de Proteger (R2P, por sus siglas en inglés)[1], un trascendental intento de proteger a las personas expuestas a los abusos extremos de los derechos humanos que conducen al desplazamiento forzado; sin embargo, la comunidad internacional no llegó a darle fuerza y la Responsabilidad de Proteger quedó estancada. Con normas que se esfuerzan por mantener el ritmo de los cambios en la dinámica del desplazamiento forzado, especialmente aquellos que no están comprendidos en las disposiciones de la Convención sobre Refugiados de 1951, hemos visto adaptaciones como formas subsidiarias de protección: “protección humanitaria”, “protección complementaria” y “protección temporal”. Y un reciente informe de la Oficina del Alto Comisionado para los Derechos Humanos promociona y perfecciona las normas de protección que deben ser proporcionadas en las fronteras y puntos de entrada[2].
Considerando que este desarrollo normativo de la protección ha sido bastante limitado, la práctica se ha desarrollado y diversificado rápida y extensamente. Si bien el Comité Internacional de la Cruz Roja (CICR) sigue liderando el desarrollo de normas de protección, muchas organizaciones humanitarias no gubernamentales, intergubernamentales y de la ONU han desarrollado estrategias para la evacuación humanitaria de emergencia y la protección básica de los civiles en zonas de guerra. Varias ONG promocionan ampliamente la autoprotección. El Grupo de Trabajo Mundial de Protección ha desempeñado una importante misión en la creación y difusión de las normas y políticas de protección y el fortalecimiento institucional. Las herramientas y los instrumentos de protección en las áreas urbanas se están perfeccionando. Dentro de Europa, el Sistema Europeo Común de Asilo de 2013 (SECA), aunque muy criticado, es un instrumento de gran alcance que busca garantizar que las normas y la práctica en materia de protección sean consistentes en todos los Estados miembros de la UE.
El vacío normativo de protección de los nacionales de terceros países indirectamente atrapados en países en conflicto –los llamados migrantes varados, como los 800.000 trabajadores migrantes y los migrantes en tránsito en Libia en 2010– ha sido pragmáticamente llenado por una acción conjunta de la Organización Internacional para las Migraciones y el Alto Comisionado de la ONU para los Refugiados. La Comisión Europea ha adoptado Programas de desarrollo regional y de protección, un instrumento potencialmente valioso que agrega calidad y fiabilidad de la protección para los migrantes forzados en las regiones de origen.
Dada la expansión de este portafolio de normas y prácticas de protección, puede parecer que se han realizado progresos, pero esto es principalmente para los refugiados, no para las categorías más amplias de migrantes que son forzados a desplazarse pero que no cumplen la definición normativa de refugiado. Así, existen significativas cuestiones conceptuales y operativas que sugieren que el espacio de protección y la calidad de la protección (expuestos más adelante) han disminuido, y que las normas y estándares internacionales han sido sacrificados por los imperativos operativos y políticos, creando un panorama fragmentado de la protección.
De las normas de protección a la gestión de la protección
Junto a las iniciativas normativas “no vinculantes” mencionadas anteriormente, ahora existe un enfoque mucho más perspicaz en las políticas e instrumentos operativos para la protección. Esto refleja y refuerza una profunda transformación de la lógica y la práctica subyacentes de la protección. Es la transformación desde los principios basados en normas hacia la “gestión” de la protección, vinculada a una reconfiguración de las estructuras y responsabilidades institucionales. Un ejemplo de ello se encuentra en la Unión Europea (UE), donde el Enfoque Global de la Migración y la Movilidad (EGMM, la principal política estratégica de la UE) y el SECA revelan la forma en que la gestión de la protección ha desplazado la búsqueda de las condiciones normativas de protección que podrían abordar las nuevas dinámicas de la migración internacional.
En otras palabras, los organismos internacionales y los actores humanitarios se han apropiado de la protección como una tarea institucional y operativa. La consiguiente pérdida de la supremacía normativa de la protección es, potencialmente, uno de los resultados más importantes de la manera en que se han abordado los desafíos de protección planteados por la dinámica contemporánea de la migración forzada.
Diversidad conceptual e incertidumbre
Existe un creciente debate, pero poco consenso, en cuanto a si la protección debería seguir “basada en un estatuto” o si la protección “basada en las necesidades” o “basada en los derechos” podría abordar mejor la amplia escala de vulnerabilidades y riesgos que enfrentan los migrantes forzados. La determinación basada en un estatuto –supeditada a los marcos legales y normativos internacionales, como la Convención de 1951 que designa ciertas categorías de migrantes forzados, y los Principios Rectores de los Desplazamientos Internos de 1998– ha dominado tanto el discurso de protección como las consideraciones operativas. Pero el desglose de los problemas de protección en sus estatutos constituyentes no aborda con precisión las actuales necesidades de protección.
Por el contrario, algunos actores humanitarios, por ejemplo el CICR, sostienen que existe una demanda de protección por una amplia escala de amenazas –como violencia física directa, coacción y explotación, y privación deliberada de los medios de subsistencia–independientemente de la categoría o estatuto normativo de la persona. De hecho, debido a que los conflictos violentos y la migración forzada asumen nuevas manifestaciones, estas agencias argumentan que la protección debe fundamentarse en un enfoque basado en las necesidades que respondan a estas vulnerabilidades, y no en un estatuto jurídico específico. Otra línea de argumentación, promovida por algunas ONG humanitarias y la Federación Internacional de Sociedades de la Cruz Roja y de la Media Luna Roja, propone un enfoque basado en derechos para el reconocimiento y la determinación de los derechos de protección de los migrantes forzados. En otras palabras, el derecho a la protección, al igual que muchos otros derechos, es un derecho que pertenece a todos los seres humanos, y sin duda alguna a las personas forzadas a desplazarse. No depende de un estatuto legal (o social o político) en particular.
Independientemente de la base para la protección, los tres enfoques apuntan a la necesidad de un marco que sea lo más inclusivo posible, pero esta aspiración, hasta ahora, sigue estando fragmentada.
Ambigüedad estructural de la protección
Existe una clara y creciente dicotomía entre los conceptos y la práctica de la protección en las regiones con desplazamiento forzado masivo en el Sur del mundo, en comparación con los países del Norte, donde los regímenes que simplemente no permiten refugiados, solicitantes de asilo y otros migrantes forzados se están arraigando cada vez más. Desde un único punto de partida de los estándares legales y normativos internacionales establecidos en el derecho internacional, ahora ha surgido un modelo de protección con un enfoque dual. Dentro de las regiones que generan la mayor parte de los migrantes forzados en el mundo, los actores externos, generalmente de los países del Norte, están promoviendo la mejora de las normas y la ampliación de la capacidad de protección. Simultáneamente, estos mismos países postindustriales están disminuyendo el acceso a procedimientos de asilo justos y muestran cada vez menos compromiso con el reasentamiento de refugiados.
En ninguna parte es más evidente esta dicotomía como en el régimen de la UE. La UE ha permitido el procesamiento extraterritorial de los migrantes y solicitantes de asilo a través de sus Asociaciones de movilidad y Acuerdos de readmisión con los países vecinos y de tránsito, un proceso conocido como “refronterización”. Mientras tanto, más cerca de Europa, se ha creado un conjunto de instrumentos e intervenciones, principalmente en el sur de los Estados miembros y en el Mediterráneo, para mejorar la seguridad de la frontera exterior común –Frontex, EUROSUR, OEAA[3] y el Grupo Especial para el Mediterráneo. Este proceso, que ha sido construido para gestionar la seguridad de Europa y responder al reto de los flujos migratorios mixtos, ha disminuido implacablemente la calidad de la protección de los migrantes forzados.
Este enfoque dual de la protección es una prueba más del panorama fragmentado.
Práctica y respuesta institucional fragmentadas
Las proliferantes prácticas de protección señaladas anteriormente carecen de un marco coherente y sistemático o de una arquitectura normativa global de apoyo. En cambio, se ha creado una extensa variedad de políticas, instrumentos y respuestas operativas que son ampliamente reactivos y, con frecuencia, adaptados pragmáticamente a los contextos específicos de protección y a los vacíos de protección.
Incluso donde la coherencia y la convergencia es el objetivo, como con el SECA, todavía existe una gran divergencia política y operativa, como señaló un reciente informe de Eurostat[4]. Existe divergencia en los procedimientos (recepción, admisión, determinación de la condición, pruebas de verificación de la nacionalidad y la edad, apelaciones y expulsión) y divergencia en las normas y prácticas (por ejemplo, acceso a asesoramiento legal, detención, deportación y protección temporal).
Esta falta de práctica coherente es paralela a la falta de una respuesta institucional integral de la protección. Muchas de las iniciativas han sido desarrolladas de manera individual por organismos internacionales, gobiernos, la UE o por ONG humanitarias para cumplir con sus objetivos institucionales, programación de estrategias o prioridades políticas específicos. Lo que aquí es significativo es que mientras que la obligación internacional de proteger recae en un número muy reducido de agencias como el ACNUR y el CICR, muchas organizaciones humanitarias, en particular ONG, ahora incluyen la protección en su respuesta a la migración forzada, casi como si tuvieran un mandato para hacerlo. Muchas organizaciones humanitarias ahora tienen personal especializado en protección, y elaboradas políticas y estrategias en materia de protección. Se podría afirmar que esta pluralidad de protección adapta mejor la actividad de protección a las situaciones y necesidades particulares, ya la capacidad del actor.
Sin embargo, el impacto de esta proliferación de protección ha sido reforzar la respuesta desarticulada a los desafíos contemporáneos de protección y, por lo tanto, la fragmentación de la base normativa de la protección.
La politización de la protección
Por último, la evidencia más inquietante de la fragmentación de la protección es el entorno altamente politizado en el cual se encuentra la protección ahora, lejos de los preceptos normativos sobre los cuales se basaba originalmente. En efecto, la protección ha sido cooptada e instrumentalizada para servir a los intereses nacionales y a un discurso político que refuerza la titulización de la migración y el asilo (predominantemente en los países postindustriales) a expensas de los derechos y la protección de los migrantes. El hecho de que ahora la protección se encuentre en el cruce entre los derechos humanos, los preceptos legales y normativos, y las políticas es, potencialmente, la evidencia más inquietante del panorama fragmentado de la protección.
Los temas de refronterización y protección de los migrantes forzados en ninguna parte son tan altamente politizados en el discurso público como en Europa respecto a la migración internacional, la migración mixta, la movilidad entre países europeos, y los solicitantes de asilo y los refugiados. Las elecciones nacionales, las elecciones al Parlamento Europeo en 2014 y el aumento de la xenofobia, proporcionan una amplia evidencia de esto. Solo Australia rivaliza con la UE en la fragmentación de la protección provocada por el discurso político contemporáneo.
Conclusión
En lugar de mejorar la protección, este panorama fragmentado ha dado lugar a un régimen de protección que carece de coherencia y equidad, y en una creciente crisis de protección, especialmente en las fronteras de Europa. Como consecuencia, los migrantes forzados son cada vez más vulnerables y su dignidad y sus derechos son cada vez menos respetados.
Cómo desarrollar y adaptar las normas y prácticas de protección para que respondan a los patrones y dinámicas profundamente diferentes de los desplazamientos de población en el mundo contemporáneo, en comparación con la situación en la que los principios normativos y los marcos internacionales de protección fueron establecidos originalmente, es el reto que queda.
Roger Zetter roger.zetter@qeh.ox.ac.uk
Profesor Emérito, Centro de Estudios sobre Refugiados, Universidad de Oxford.
Este artículo se basa en el análisis de un estudio reciente de la Comisión Federal de Migración de Suiza[5].
[2]ACNUDH (2014) Principios y directrices recomendados sobre los derechos humanos en las fronteras internacionales. www.ohchr.org/Documents/Issues/Migration/A-69-CRP-1_en.pdf. Disponible solo en inglés.
[3]Frontex: Agencia Europea para la gestión de la cooperación operativa en las fronteras exteriores de los Estados miembros de la Unión Europea; EUROSUR: Sistema Europeo de Vigilancia de Fronteras; OEAA: Oficina Europea de Apoyo al Asilo.
[4]Eurostat (2014) Estadísticas de asilo.
http://ec.europa.eu/eurostat/statistics-explained/index.php/Main_Page/es
[5]Zetter, R. (2014) Protección de los migrantes forzados. Informe del estado del arte de conceptos, retos y nuevas pistas www.ekm.admin.ch/ekm/fr/home/aktuell/news/2014/2014-12-18.html. Disponible en inglés.