تعتمد وكالات الأمم المتحدة للاجئين بشكل كبير على التمويل من بضعة دول غربية ليس إلا، وفي حين أن إصلاح نظام التمويل قد يساعد الوكالات على تحقيق مهمتها الرسمية والحفاظ على استقلاليتها، من الأهمية بمكان الحفاظ على شرعيتها أيضًا.

في يناير من عام 2024، علّقت الولايات المتحدة ودول مانحة رئيسية أخرى مؤقتًا تمويل الأونروا (وكالة الأمم المتحدة لإغاثة وتشغيل لاجئي فلسطين في الشرق الأدنى) بعد أن ذكرت وسائل الإعلام احتمال تورط بعض الموظفين في هجوم حركة حماس الإرهابي على إسرائيل. وأمام احتمال خسارة التمويل الأمريكي البالغ 440 مليون دولار، والذي يعادل حوالي ثلث الميزانية السنوية للوكالة، أدركت الأونروا الخطر المحدق بها والذي يهدد أساسها الاقتصادي الهش بالفعل وقدرتها على توفير الخدمات الحيوية للنازحين قسرًا في غزة.

وفي حين أن معظم الدول المانحة للأونروا قد تراجعت عن قرارها منذ ذلك الحين، قررت الجهة المانحة الرئيسية، وهي الولايات المتحدة، حجب التمويل حتى مارس 2025 على الأقل. وكانت هذه الأحداث بمثابة تذكير قوي باعتماد العديد من المنظمات الدولية ماليًا على عدد قليل من الدول المانحة ذات التأثير القوي، وسلطت الضوء أيضًا على التحديات الهيكلية في تمويل وكالات الأمم المتحدة المعنية باللاجئين والتحولات السياسية الأوسع التي من المرجح أن تُشكل خطرًا متزايدًا على التعددية والاستقرار المالي للمفوضية السامية لشؤون اللاجئين والأونروا.

تحقق وكالات الأمم المتحدة المعنية باللاجئين منفعة عامة دولية من خلال حماية حقوق اللاجئين ومشاركة مسؤولية هذه الحماية بين الدول الأعضاء فيها. وتمثل كل من مفوضية الأمم المتحدة لشؤون اللاجئين والأونروا بروز النظام الدولي للاجئين وأوج النظام الدولي الليبرالي وتشارك المسؤولية على المستوى الدولي، لكن تواجه كلا الوكالتين تحديات مستمرة فيما يتعلق بمصادر تمويلهما وهيكلهما.^[1]

طبيعة تمويل الأمم المتحدة للاجئين

يتميز التمويل الحالي لوكالات الأمم المتحدة المعنية باللاجئين بثلاثة عناصر رئيسية، أولها أن جميع المساهمات القادمة إلى المفوضية والأونروا تُعدّ طوعية. ففي عام 2022 وصلت مساهمة الميزانية العامة من جانب الأمم المتحدة ما يصل إلى أقل من 4٪ من إجمالي ميزانية الأونروا و1٪ فقط بالنسبة للمفوضية، في حين مثلّت الجهات الفاعلة غير الحكومية والجهات المانحة الخاصة 21٪ من ميزانية المفوضية و1.3٪ فقط من ميزانية الأونروا، ويأتي الباقي من تبرعات الدول.

أما العنصر الثاني، فيتمثل في كون المساهمات مخصصة أو مقصورة على مناطق ومهام محددة، علمًا أن التخصيص يشير إلى مساهمات لا يمكن توجيهها إلا إلى بلد أو مشروع أو قطاع معين، ويمكّن هذا التقييد الدول المساهمة من ربط التبرعات الإنسانية بالأهداف الاستراتيجية، ولكنه يعطي مرونة أقل للمنظمات الدولية ويزيد من تكاليفها الإدارية. يؤدي نقص التمويل المرن إلى الحد من قدرة المفوضية على الاستجابة بفعالية لحالات الطوارئ، ففي عام 2022 كانت 9٪ فقط من المساهمات الحكومية للمفوضية غير مخصصة مقارنة بنسبة 41٪ من مساهمات الجهات المانحة الخاصة. بالنسبة للأونروا، وربما بسبب تركيزها الإقليمي المحدد، كانت أكثر من 60٪ من مساهماتها الحكومية غير مخصصة في العام ذاته.

يتمثل العنصر الثالث في حقيقة أن معظم المساهمات تُقدم على أساس سنوي ويتوجب على الوكالات جمعها من خلال الحملات والنداءات كل عام، مما يزيد من التكاليف الإدارية والتنظيمية. وجاءت 10٪ فقط من المساهمات الطوعية للمفوضية من تعهدات متعددة السنوات في عام 2022 في حين حققت الأونروا أداءً أفضل في هذا الصدد حيث أفادت في عام 2022 أن 40٪ من تبرعاتها الحكومية أتت من اتفاقيات متعددة السنوات. وفي حين يسمح اعتماد أطر زمنية قصيرة الأجل للميزانية بزيادة التأثير بالنسبة للجهات المانحة، إلا أنه يزيد من إمكانية تأثر وكالات الأمم المتحدة المعنية باللاجئين بالتغيرات السياسية المفاجئة أو التحولات في التصور العام.

ميزانيات متزايدة ولكن مع استمرار الاعتماد

شهدت العقود الثلاثة الماضية زيادة كبيرة في التبرعات التي تقدمها الدول إلى وكالتي الأمم المتحدة المعنيتين باللاجئين، حيث شهدت كلا الوكالتين منذ عام 1990 زيادة في مبالغ تبرعاتهما بلغت نسبة 737٪ للمفوضية و429٪ للأونروا اعتبارًا من عام 2022. وفي حين تتسم قاعدة الجهات المانحة للمفوضية بنموها المطرّد، تعاني مثيلتها لدى الأونروا من تقلبات أكبر.

زادت ميزانية وكالتي الأمم المتحدة المعنيتين باللاجئين بشكل كبير على مدى العقود الثلاثة الماضية ولكن لم يرتفع عدد الدول المانحة إلا بشكل طفيف. فكانت المفوضية خلال العقد الماضي تتلقى التمويل من أكثر من 70 دولة في حين تلقت الأونروا تمويلًا من حوالي 60 دولة لكن تعتمد كلتا الوكالتين بشكل كبير على مساهمات عدد قليل ليس إلا من الجهات المانحة.

وتعد أكبر ثلاث جهات مانحة لكل من المفوضية السامية للأمم المتحدة لشؤون اللاجئين والأونروا هي الولايات المتحدة والاتحاد الأوروبي وألمانيا. وبالنسبة للأونروا، كانت المملكة العربية السعودية أيضًا جهة مانحة مهمة لعدة سنوات. وتُمثل حصة مساهمات الجهات المانحة الثلاث الرئيسية مقارنة بباقي التبرعات في المتوسط ما تبلغ نسبته 60٪ للمفوضية و55٪ للأونروا. وترتفع هذه الحصة إلى أكثر من 85٪ لكلا الوكالتين من حيث أكبر عشر دول مانحة وتُظهر هذه الأرقام مدى تركّز قاعدة الجهات المانحة بالنسبة لهاتين الوكالتين، مما يجعلها أكثر اعتمادًا على قرارات التمويل الصادرة عن قلةٍ من الدول والتي يستوجب تجديدها سنويًا.

كان نمط التمويل غير المتماثل هذا مستقرًا بمرور الوقت ولكن من المثير للاهتمام أننا نشهد حالات سلوك تعويضي، حيث تزيد الدول من تبرعاتها بعد انسحاب جهات مانحة أخرى. فبعد قرار إدارة ترامب بوقف تمويل الأونروا بين عامي 2018 و2020 على سبيل المثال، لاحظنا زيادة حادة في المساهمات من الجهات المانحة الأخرى مثل الصين ودول الخليج والدول الأوروبية. لكن مساهمات هذه الدولة لم تشكل سوى جزءًا صغيرًا من المساهمات المالية المعتادة للولايات المتحدة وتقلصت ميزانية الأونروا بأكثر من الثلث حتى عام 2020.

مخاطر ممارسة الضغط والانسحاب من التعاملات

كيف تؤثر حوكمة وهياكل تمويل الأمم المتحدة للاجئين في قدرتها على تحقيق مهمتها الرسمية والآفاق المستقبلية؟

تؤدي هيمنة المساهمات الطوعية، التي غالبًا ما تكون مخصصة وسنوية ويقدمها عدد قليل من الدول الغربية الثرية، إلى اعتماد وكالات الأمم المتحدة المعنية باللاجئين بشكل غير متوازن على هذه الدول. وعلى الرغم من إشارة الأبحاث إلى حفاظ المفوضية على استقلالية كبيرة، إلا أن البيانات تكشف عن التأثير المهم الذي يمكن للدول المانحة الرئيسية فرضه على الوكالة. واكتسب هذا الأمر أهمية أكبر نتيجة التحولات السياسية في الدول المانحة الرئيسية، مثل التسييس المحلي لسياسات اللجوء ونجاح الأحزاب اليمينية المتطرفة في الانتخابات واستراتيجيات التكيف التي تتبعها الأحزاب الرئيسية. وقد أفضت هذه التطورات إلى رد فعل عنيف ضد النظام الدولي الليبرالي وضد التعددية.

يمكن القول إن انتخاب دونالد ترامب في الانتخابات الرئاسية الأمريكية لعام 2016 كان أوضح مثال ترتبت عنه أكبر تبعات من حيث الانسحاب من التعامل مع المنظمات والمبادرات متعددة الأطراف، إذ نتج عن ذلك وقف مساهمة الولايات المتحدة في الأونروا فعليًا وخفض عدد اللاجئين الذين يُعاد توطينهم بشكل كبير وإبرام الولايات المتحدة صفقات مع دول في أمريكا الوسطى بهدف الاستعانة بمصادر خارجية في تولي مسؤوليات الحماية. وتزايد تبني الدول الليبرالية في أوروبا لسياسات غير ليبرالية وبدأت تسعى إلى إيجاد طرق لتقليل مسؤوليتها عن حماية اللاجئين، وهذه تطورات تتحدى الأساس المعياري لوكالات الأمم المتحدة المعنية باللاجئين ومهمتها الرسمية.

ينبع خطران من هذه التطورات، هما ممارسة الضغط على وكالات الأمم المتحدة المعنية باللاجئين، ووقف التعاملات من جانب الدول المانحة الرئيسية. وقد تؤدي التحولات السياسية ضمن الدول المانحة الرئيسية إلى بذل جهود أكبر لممارسة الضغط على وكالات الأمم المتحدة بهدف تحقيق أجندة خارجية غير ليبرالية، ففي عام 2018 على سبيل المثال، اقترحت النمسا والدنمارك مخططًا لتصدير المسؤولية على مستوى الاتحاد الأوروبي يرد في نصه توقع أن تتحمل المفوضية مسؤولية معالجة طلبات اللجوء خارج الحدود الإقليمية.[2] كانت الوكالة حذرة تقليديًا في انتقاد الدول المانحة ولكنها اتخذت موقفًا واضحًا ضد محاولة الدنمارك اللاحقة الهادفة إلى تصدير المسؤولية عن نظام اللجوء الدنماركي في عام 2021.[3] ولكن معارضة خطط تصدير المسؤولية هذه تراجعت مع اكتساب هذه الخطط زخمًا في العديد من الدول الأوروبية في الآونة الأخيرة.

رحبت المفوضية أيضًا بميثاق الاتحاد الأوروبي الجديد بشأن الهجرة واللجوء، معتبرة إياه خطوة في الاتجاه الصحيح، علمًا أن المنظمات غير الحكومية المعنية باللجوء وحقوق الإنسان قد عارضته بشدة.[4] قد يؤدي رد الفعل العنيف ضد التعددية والعداء المتزايد ضد اللاجئين في بعض الديمقراطيات ذات الدخل المرتفع إلى تحفيز الانسحاب من التعاملات مع وكالات الأمم المتحدة وهذا اتجاه ينعكس في تراجع الولايات المتحدة في ظل رئاسة ترامب وتقليص عمليات إعادة توطين اللاجئين في مختلف البلدان.

مواجهة أزمة شرعية تلوح في الأفق

يتسبب اعتماد وكالتي الأمم المتحدة المعنيتين باللاجئين على الدول المانحة الرئيسية على إجبارهما على السير بحذر وتحقيق التوازن بين مهمتهما الرسمية في مجال حماية اللاجئين وبين مصالح الدول. وفي حين تواجهان خطر انسحاب أكبر الجهات المانحة من التعاملات معهما، من غير المؤكد ما إذا كانت الوكالتين ستتمكنان من التعامل مع انخفاض التمويل وكيف ستقومان بذلك. وقد تسببت الدول المانحة الأكثر نفوذًا تدريجيًا بتقويض روح اتفاقية جنيف لعام 1951 وفتحت الباب أمام تصدير المسؤوليات والردع. ويتسبب ذلك بإفساد الأساس الليبرالي لوكالات الأمم المتحدة المعنية باللاجئين ومن المحتمل أن يلغيه، وقد يؤدي إلى إعادة هيكلة غير ليبرالية للوكالات أو تهميشها وتدهور أدائها.

ما هي الاستراتيجيات التي يمكن أن تساعد في التخفيف من هذه المخاطر؟ تسعى حتى اليوم المفوضية والأونروا إلى زيادة ميزانيتهما من خلال توسيع مجموعة الجهات المانحة لتشمل غير المساهمين والمزيد من الجهات الفاعلة غير الحكومية، بالإضافة إلى زيادة التبرعات من الجهات المانحة الحالية. لكن يظهر تحليلنا الطولي أن تأثير هذه الاستراتيجيات كان محدودًا. علاوة على ذلك، يترتب عن توسيع مجموعة الجهات المانحة واستهداف الدول غير الموقعة على اتفاقية اللاجئين لعام 1951 أيضًا خطر تحويل قاعدة الجهات المانحة نحو الدول غير الليبرالية.[5] وفي في ضوء تنامي النزعة القومية في الدول المانحة الرئيسية، لا يمكن للمفوضية والأونروا افتراض أن هذه الدول ستزيد حصصها باستمرار، على الأقل ليس بدون اعتبار ذلك وسيلة لتقليل مسؤوليتها في حماية اللاجئين على أراضيها.

قد تشمل إحدى وسائل تقليل الاعتماد على تبرعات الدول بناء شبكة أشد ترابطًا مع الشركاء الوطنيين مثل شبكة إسبانيا مع المفوضية (Spain with UNHCR) أو اليابان من أجل المفوضية (Japan for UNHCR)، وهي منظمات غير حكومية تجمع الأموال وترفع الوعي بشأن احتياجات النازحين. حتى تاريخه، يجمع عشرة من شركاء المفوضية الوطنيين المعتمدين أكثر من نصف الدخل السنوي للوكالات من القطاع الخاص.[6] وتُوفر هذه الشراكات مزايا تشمل تنويع مصادر الدخل والحد من تخصيص التمويل وإمكانية التغلب على التأثيرات غير الليبرالية التي تظهر لدى الحكومات الشريكة.

من ناحية أهم، يجب على وكالات الأمم المتحدة للاجئين البحث عن طرق لإصلاح نظام التمويل، بحيث يمكنها الدعوة إلى جعل المساهمات أكثر إلزامًا ومتعددة السنوات. وبهدف مقاومة الميل إلى تخصيص التمويل الحكومي، تسلّط المفوضية بالفعل الضوء على مساهمات دول مثل النرويج والسويد، التي تزيد من حصة مساهماتها غير المخصصة.[7] كما يصب في مصلحة المجتمع الدولي بناء وكالة أكثر استقرارًا يمكن التنبؤ بها وذات أداء أفضل وكذلك الحد من فرص التسييس المحلي. وعلى الرغم من أن هذه الأفكار ليست جديدة، لا يوجد مؤشر يذكر يدل على أنها تحقق الأثر في وقت تهدف فيه الدول إلى زيادة تحكمها في المساعدات. وعلى الرغم من أن الأونروا تتمتع بمساهمات متعددة السنوات أكثر من المفوضية، تعاني مع ذلك من انخفاض استقرارها المالي، مما يظهر أن تغيير نظام التمويل وحده لن يحل المشكلة.

يتوجب على وكالاتي الأمم المتحدة المعنيتين باللاجئين العثور على طريقة للتعامل مع هيكل التمويل الضعيف، وعليهما أيضًا مواجهة أزمة الشرعية التي تلوح في الأفق لأنهما ببساطة أمام معضلة: فإما الحفاظ على المال أو الحفاظ على أساسهما الليبرالي. من جهة، يمكن لتأمين الدعم المالي من الدول المانحة القوية أن يعرّض المنظمتين إلى إعادة هيكلة غير ليبرالية وضغوطات متزايدة للتكيف مع أجندات الجهات المانحة لردع اللاجئين، من جهة أخرى، وفي حال الاعتماد على استقلاليتهما لتعزيز المعايير الليبرالية التي يستند إليها نظام اللاجئين الدولي، تواجهان خطر تضاؤل التمويل واحتمال التهميش. بالتالي، لا يمكن للوكالتين، في مساعيهما للحفاظ على الأهمية والشرعية، تجاهل احتياجات التمويل ولا أهمية مهمتهما الرسمية في حماية اللاجئين. ومن المرجح أن تستمران في محاولة التعامل مع هذه الحقائق، ولكن أمام المشهد الجيوسياسي المتغير وتزايد الطعن في سياسات اللجوء الليبرالية، تتزايد صعوبة تحقيق هذا التوازن.

 

فروين راوسيس (Frowin Rausis)
باحث ما بعد الدكتوراه، جامعة جنيف، سويسرا
frowin.rausis@unige.ch
X: @FrowinRausis

مود باشيليت (Maud Bachelet)
طالبة دكتوراه، جامعة جنيف، سويسرا
maud.bachelet@unige.ch
linkedin.com/in/maud-bachelet-3532411b9/

فيليب لوتز (Philipp Lutz)
باحث أول، جامعة جنيف في سويسرا، وأستاذ مساعد، جامعة فريجي أمستردام (Vrije Universiteit Amsterdam) في هولندا
p.lutz@vu.nl
X: @LutzPhilipp

تُعبّر كل من مود باشيليت وفيليب لوتز عن امتنانهما للدعم المالي الذي قدمته المؤسسة الوطنية السويسرية للعلوم (Swiss National Science Foundation) (المشروع 208858) ويُعبّر فروين راوسيس عن امتنانه للدعم المالي الذي قدمته أمانة الدولة السويسرية للتعليم والبحث والابتكار (Swiss State Secretariat for Education, Research and Innovation) (العقد 22.00569).

 

^[1] يعتمد تحليل تمويل الأمم المتحدة للاجئين في هذه المساهمة على إحصاءات تمويل الوكالات بين عامي 1990 و2022، حيث نستخدم بالنسبة للمفوضية البيانات المالية المدققة (1990-2001) والتقرير العالمي للمفوضية (2002-2022). أما بالنسبة للأونروا، فنستقي المعلومات من تقرير المفوض العام إلى الأونروا (1990-2004) والمعلومات الرسمية المقدمة عن مساهمات الدولة من الصفحة الرئيسية للأونروا (2006-2022).

[2] وزارة الهجرة والاندماج (Ministry of Immigration and Integration)، جمهورية النمسا (2018) رؤية لنظام حماية أفضل في عالم معولم (Vision for a Better Protection System in a Globalized World) (2018) bit.ly/vision-for-better-protection-system

[3]المفوضية السامية للأمم المتحدة لشؤون اللاجئين (2021) “ملاحظة المفوضية بشأن اقتراح تعديلات قانون الأجانب الدنماركي” (UNHCR Observation on the Proposal for amendments to the Danish Alien Act) bit.ly/unhcr-amendments-danish-alien-act

[4] المفوضية السامية للأمم المتحدة لشؤون اللاجئين (2024) “تدعو المفوضية الاتحاد الأوروبي إلى ضمان تنفيذ ميثاق اللجوء والتركيز على إبقاء الحماية في جوهره” (UNHCR calls on EU to ensure Asylum Pact is implemented with protection at its core)bit.ly/unhcr-calls-eu-asylum-pact-implemented

[5] انظر كول جورجيا (2021) “الدول المانحة غير الموقّعة والمفوضية: مسائل التمويل والتأثير” (Non-signatory donor States and UNHCR: questions of funding and influence) نشرة الهجرة القسرية 67: fmreview.org/issue67/cole-3/

[6] انظر قائمة شركاء المفوضية الوطنيين bit.ly/unhcr-national-partners

[7]المفوضية السامية للأمم المتحدة لشؤون اللاجئين (2024) “التمويل غير المخصص يحدث فرقًا في حياة الأشخاص الذين يعيشون وسط الأزمات الإنسانية المهملة” (Unearmarked funding makes a difference in the lives of people living amidst neglected humanitarian crises) bit.ly/unhcr-unearmarked-funding

READ THE FULL ISSUE