Avant l’accueil récent de réfugiés syriens par le Canada, la Nouvelle-Zélande était le seul pays du monde recevant un plus grand nombre de réfugiés par le biais du système de réinstallation du HCR que par le biais des demandes déposées par les demandeurs d’asile. Pour compenser le fait que seules 300 demandes d’asile sont déposées chaque année, la Nouvelle-Zélande a mis en place un système de quotas pour contribuer à sa juste part. Le nombre limité de « réfugiés soumis à quota » accueillis au sein de la population ne se base pas sur les demandes déposées par les demandeurs d’asile conformément à leurs droits mais plutôt sur les souhaits de la population tels qu’interprétés par les représentants publics.
Un cadre axé sur les droits affirme les droits des personnes à solliciter une protection indifféremment de valeur économique. Ce type de cadre est également utile pour les organisations représentant les réfugiés soumis à quota une fois qu’ils arrivent dans les pays de réinstallation. Toutefois, les institutions démocratiques (pas seulement le système politique ou les élections, mais aussi les médias, les défenseurs, les militants et les départements gouvernementaux) peuvent offrir une possibilité supplémentaire de protection des réfugiés, le nombre de réfugiés soumis à quota accueillis au sein de la population n’étant alors plus basé sur les demandes déposées par les demandeurs d’asile conformément à leurs droits mais plutôt sur les souhaits de la population tels qu’interprétés par les représentants publics.
En Nouvelle-Zélande, en raison de l’absence de débat public au sujet des réfugiés, le quota annuel, fixé à 750, n’a pas augmenté pendant 30 ans. En revanche, au cours de cette même période, la population du pays a augmenté de 41 % tandis que son PIB réel par habitant a plus que doublé. Mais les personnes qui demandaient un quota plus élevé au cours de cette période ne se sont engagées que de manière limitée avec le grand public.
En 2013, j’ai lancé la campagne Doing Our Bit (« Faire notre part ») visant à doubler le quota de réfugiés en Nouvelle-Zélande. Au départ, cette campagne n’avait aucun financement ni aucun profil public établi. Le seul moyen de commencer était donc d’utiliser les médias sociaux et alternatifs. Nous nous sommes également concentrés sur nos amis dans les communautés des arts, de l’université et du militantisme afin d’amplifier le message que nous souhaitions transmettre au grand public. Ces relations nous ont permis d’organiser nos premières réunions avec des parlementaires sympathisants des partis d’opposition. Nous sommes même parvenus à convaincre le premier parti d’opposition, les Travaillistes, d’inclure l’augmentation du quota des réfugiés dans son manifeste électoral, ce qui représentait un pas dans la bonne direction.
Dès février 2015, d’autres groupes de défense faisaient également campagne pour doubler ce quota. Au fil du temps, nous avons rallié des célébrités à notre cause ainsi que l’appui de maires et d’autres agences prestataires de services aux réfugiés. Afin d’engager le grand public, nous avons organisé des réunions publiques, des distributions de brochures et des expositions d’art. Deux ans après le début de la campagne, et avant que ne survienne la crise des migrants en Europe, un sondage indiquait que 53 % des Néo-Zélandais étaient favorables à une augmentation du quota. En septembre 2015, le gouvernement a annoncé que le quota inclurait 600 places supplémentaires (pour les Syriens) sur trois ans.
Bien que nous nous soyons concentrés sur les institutions démocratiques, les déclarations relatives aux valeurs des droits humains étaient importantes pour la campagne. Toutefois, nous avions utilisé les droits humains pour lancer un appel au public par le biais des institutions démocratiques et non pas pour appuyer une requête légale devant les tribunaux. En plus des droits humains, la campagne se basait également sur diverses interprétations de ce qui semblait juste (« faire notre part ») et était motivée par des statistiques convaincantes qui comparaient notre contribution à celle d’autres pays. L’un des messages importants de la campagne expliquait, par exemple, que même si l’Australie traitait les demandeurs d’asile de manière épouvantable, la Nouvelle-Zélande se dérobait elle aussi à ses responsabilités en continuant d’appliquer un quota de réfugiés minuscule et immuable.
Avec des groupes prestataires de services aux réfugiés, nous avions illustré des histoires de réinstallation aux résultats positifs et cadré le débat plus général autour de l’absence d’augmentation du quota. Il est possible de conduire une campagne en faveur d’une augmentation du quota de réfugiés sans pour autant encadrer la problématique de manière à ce que le quota devienne la seule possibilité légitime de protéger les réfugiés, en particulier si des défenseurs travaillent avec les grands médias pour clarifier les deux catégories de protection des réfugiés. En fait, l’attention accordée au quota se traduisait par une perte d’intérêt pour les reportages négatifs et exagérés sur les demandeurs d’asile, et la plupart des débats sur les questions de sécurité liées à l’arrivée de réfugiés en Nouvelle-Zélande se basent aujourd’hui sur la sélection par les autorités des réfugiés arrivant dans le cadre du quota.
Limites de la réinstallation
En Nouvelle-Zélande, le quota de réinstallation des réfugiés est planifié par intervalles de trois ans. Ce système permet de prévoir des augmentations progressives du quota tout en évitant les critiques à propos de l’absorption chaotique ou du « déferlement » des réfugiés. Ainsi, alors que l’on pourrait s’attendre à ce que les demandes d’asile fluctuent en fonction de l’évolution des conflits et des persécutions, les organisations préconisant une augmentation du quota de réfugiés doivent mobiliser l’appui du public au moment de la révision de ce quota ainsi qu’en période électorale. Bien que la résonance internationale de la récente crise des réfugiés ait contribué à accélérer l’augmentation de notre quota permanent, nous étions confiants que nous obtiendrions cette augmentation.
En juin 2016, le gouvernement a donc annoncé que le quota de réfugiés augmenterait pour passer de manière permanente à 1000 places d’ici 2018, et que les possibilités de parrainage communautaire seraient également développées. Cette augmentation ne correspondait pas au chiffre pour lequel nous et d’autres acteurs avaient fait campagne, cela dit, les deux principaux partis d’opposition ont depuis adopté une politique visant à accroître ce quota à 1500 places, tandis que les éditoriaux de tous les grands journaux ont condamné la faible augmentation du quota et que le sentiment populaire est toujours largement en faveur de l’acceptation des réfugiés.
La Nouvelle-Zélande fait face à quatre grands défis en ce qui concerne l’accueil et la réinstallation des réfugiés. Premièrement, il est facile pour des pays comme la Nouvelle-Zélande de donner priorité à certains types de réfugiés. Avant l’intérêt public récemment porté aux réfugiés, les responsables sélectionnaient les réfugiés qui, selon eux, s’installeraient le plus facilement, plutôt que de se concentrer sur les plus vulnérables. Alors que des catégories avaient été établies pour l’accueil de cas médicaux et de personnes handicapées, celles-ci ont été considérablement réduites depuis 2009. Le gouvernement actuel a également limité, dans le cadre du nouveau quota, l’accueil des réfugiés originaires du Moyen-Orient et d’Afrique aux seules personnes ayant déjà de la famille dans le pays, ce qui représente un véritable refus de donner priorité aux personnes les plus vulnérables, comme le demande l’UNHCR[1].
Deuxièmement, la sélection et le transport des réfugiés par les autorités dans le cadre d’un système de quotas normalise un système qui demande aux réfugiés d’attendre des places disponibles, alors qu’elles sont en nombre beaucoup moins élevé qu’il ne le faudrait.
Troisièmement, l’intérêt porté aux quotas de réfugiés en temps de crise peut détourner l’attention d’autres besoins immédiats, tels que l’aide aux pays accueillant le plus grand nombre de réfugiés. En définitive, les appels à une augmentation du quota de réfugiés doivent être liés aux appels à une augmentation de l’aide, et non pas être lancés en concurrence à ces derniers.
Enfin, la Nouvelle-Zélande commence seulement à déployer des programmes de parrainage communautaire, qui permettront au public d’être plus réactif en période de crise. Si la campagne Doing Our Bit a rencontré un succès limité, c’est notamment parce qu’une grande partie de l’enthousiasme initial du public n’a pas été exploité alors que le gouvernement tentait de freiner sa réponse pour ne pas s’aliéner certains de ses soutiens.
Les efforts de la Nouvelle-Zélande pour accroître son quota de réfugiés longuement immuable montrent qu’un cadre axé sur les droits est nécessaire mais pas suffisant pour garantir la robustesse d’un programme de réinstallation. En outre, si l’on s’attache exclusivement à la réinstallation, il est alors possible d’aboutir à une situation où les mouvements des personnes sollicitant l’asile sont délégitimés et les droits prévus par la Convention relative aux réfugiés sont refusés. La fonction d’un cadre démocratique est de préconiser des mesures de protection qui dépassent et qui complètent une approche axée sur les droits.
Murdoch Stephens murdochstephens@gmail.com
Doing Our Bit campaign www.doingourbit.co.nz
[1] (UNHCR) Projected Global Resettlement Needs 2017 www.unhcr.org/fr/news/stories/2016/6/575e9bdda/besoins-reinstallation-selevent-119-million-refugies-2017.html